浅析优化法治营商环境语境下  民事支持起诉检察职能的扩展

金台区人民检察院    陈楠

目前，我国正处于调整经济结构、促进持续发展的关键时期，经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然比较突出，人民内部矛盾呈现关联性、聚合性、复杂性、敏感性等突出特征，随着疫情等影响经济的各类事件的影响，优化营商环境、恢复经济发展、复苏社会活力成为近年来各级政府的头等大事，检察机关如何为优化营商环境提供高质量的法治保障，也成为近一段时期的热点。习近平总书记在主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调，“法治是最好的营商环境”。2021年1月，国务院出台的《优化营商环境条例》中特别强调，国家应建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用。法治环境是衡量一个地区营商环境好坏的关键指标，聚焦全力保护市场主体合法权益，全力提供更加优质法治保障，营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境，才能更好支持市场主体平等竞争、蓬勃发展。

检察机关从担负起维护经济社会稳定大局出发，立足检察职能，从维护市场平等主体、保护社会弱势群体的角度出发，结合本地实际，积极主动的为优化本辖区营商环境 bet36体育在线工作，聚力在国家、集体、社会公共利益及弱势群体的民事权利受到侵害时的保护，保护和修复社会性公平正义，对民事领域所发生的纠纷提供法律支撑，主动参与社会治理，不断提高化解社会矛盾和纠纷能力，有效的维护经济社会稳定和提高优化营商环境的质量，使得社会平和、市场安全，潜移默化地影响着本地区的营商环境建设。

一、民事支持起诉检察工作对优化法治营商环境的意义

（一）民事检察作为检察机关依法进行民事诉讼法律监督的专项职能，其作用和法律监督效果直接影响市场主体在诉讼当中的合法利益的实现。随着市场经济的不断发展，民事检察监督的对象在也不断的完善，从对事监督到对人监督，从单一的生效判决监督到对审判活动和执行活动的监督等，监督的多层次、多维度使民事检察自然融入到经济社会中。而有效运用支持起诉、提请抗诉、提出抗诉、提出再审检察建议、检察建议等多种监督形式，使得民事检察在推动市场经济健康发展，依法维护市场主体的合法权益，打造优质高效、公平公正的法治营商环境中发挥着重要作用。

（二）检察机关民事支持起诉工作对营商环境的改善作用体现在：一是支持对象的多元化，检察机关对民事案件的起诉支持来源于社会主义制度内生的人民权益至上原则，其支持对象不仅为一般群众，也包涵受民事侵权的法人主体；二是检察机关支持起诉涵盖鼓励和动员当事人运用司法手段维护其民事权益。检察机关通过向民事受损单位和个人宣传和引导其使用法律武器保护自身权益，消解其起诉顾虑。三是检察机关对审判机关的监督作用体现在对人民法院的办案活动进行支持，不仅有效保障被支持起诉人的权益，也有效提升人民法院的审判动力。四是给予被支持起诉人一定物质方面的支持，如司法救助等，减少其因诉讼活动所造成的误工损失等其他损失。五是由于检察机关对民事案件的支持起诉，民事案件的社会管理参与度有效提升诉讼效率和诉累的降低从而有效提升了营商环境的整体向好。

二、制约民事支持起诉优化法治营商环境主要因素

（一）民事支持起诉法律地位较低

在现有的民事监督工作中，监督手段包含审判违法的纠正、执行案件的监督和申请再审检察建议等仅仅几种方式，但作为新型社会管理参与权的体现在预防和制止民事侵权行为侵害国家财产、集体财产等方面民事支持起诉由于立法过于原则，无实操可能性，几乎难有作为。在民商事领域出现影响扰乱本辖区营商环境、侵害国家、集体和公益利益时，检察机关作为监督机关介入师出无名，导致监督手段乏善可陈、有心无力。我国宪法虽然明确规定了社会主义的公共财产神圣不可侵犯，但我国民法、诉讼法都没有对保护国家、集体、公共利益财产不受侵害的职责主体和义务、请求权的基础和内容以及当事人适格、诉讼求情等制度保障做出明确规定。而有资格起诉的相关机关、社会团体、企事业单位也抱着“多一事不如少一事”的心态不愿提起诉讼。

（二）诉讼主体的模糊化

检察机关民事支持起诉旨在贯彻习近平新时期中国特色社会主义法治理论中关于社会参与治理的基本精神，提倡人民关心国家、集体和他人的民事权益，并将民事审判工作至于群众监督之下，确保安全的正确处理，体现了人民至上的法治原则。1981年，时任全国人大法工委副主任高克林在民诉法草案说明里就指出：把社会干预作为民事诉讼的基本原则，是我国社会主义性质决定的。民诉法第十五条阐明社会干预的立法宗旨，也从法理上解决支持起诉的立法原意，但仍然明确了支持起诉不支持获取诉讼地位的原则。但随着我国民事法律理念的更新发展，我国民法规范越来越强调缔约自由原则，民法精神更倾向于“约定高于法定”，检察机关支持起诉经常模糊了究竟谁是诉讼主体的问题，社会参与治理的程度把握界限成为检察机关民事支持起诉的首要研究问题。

（三）事后监督难于及时发现诉讼中深层次问题

目前，民事检察监督主要模式的特点是事后监督为主、事中监督为辅，导致在民商事案件中难以第一时间发现其中的深层次问题。如近年来民商事虚假诉讼的多发高发，一定程度上阻碍了法治营商环境的良性发展。2018年10月1日，最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》，对虚假诉讼罪的构成作出界定，为准确打击虚假诉讼行为提供了明确的法律依据。但是由于对不涉罪的虚假诉讼和虚假调解行为没有统一的规定，各地在实践中对违法情形的查处和监督尺度存在把握上不一致，导致打击不力。由于检察机关介入时间经常是在虚假诉讼经过一审、二审、再审后，时过境迁，也难以完全甄别和判断，极易导致误判，且一旦误判，也难以通过自身启动纠错程序，利益受损方也难以寻求新的救济方式，致使有些当事人铤而走险，从而导致虚假诉讼行为在民商事领域中屡禁不止，不利于营造诚实守信的营商环境。

三、优化法治营商环境语境下民事支持起诉的扩展方式

党的十八大指出：要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。2017年《中华人民共和国民事诉讼法》修订后，其第十五条明确了机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。本条不仅是对民诉法支持起诉的继承，更加赋予了人民参与社会管理的神圣权利，也是推进社会主义民主政治发展、推动社会主义市场经济健康发展、促进社会和谐稳定和社会发展进步的基本保障。这无疑是给检察机关民事支持起诉在民商事领域可以发挥更加优越的优化营商环境的作用注入一针强心剂。

（一）支持起诉案件类型多样化

检察机关近三年来支持农民工起诉讨薪问题工作成绩卓著，有效保障了在优化法治营商环境过程中，通过支持起诉维护市场主体的合法权益。但仍然表现出民事支持起诉案件类型单一的尴尬境地。检察机关应当更新办理民商事监督案件的理念，正确理解《民诉法》五大特有原则，特别是民诉法第十五条所蕴含的立法原意和精神实质，树立尊重意思自治和社会干预的理念。笔者在这里特别建议，在支持起诉原则范围的基础上在立法层面上扩大受案范围，在支持起诉涉及案件多样化，通过多方分析、研判和民事支持起诉所涉及的民事侵权案件的范围，还要从其他可能涉及到国家、集体、社会公益角度出发侵害市场主体的案件着手，充分与人大、政协、企业等多方面融合，从而保障市场主体的合法权益，提高市场主体对法律的可预期性和信赖，创造最优及稳定的法治营商环境。

（二）检察机关支持诉讼地位明确化

检察机关应主动行使职权，进一步确立民事检察支持起诉的支持监督地位，民事支持起诉是在民事纠纷发生后，检察机关通过支持起诉的方式介入案件，但并不意味着剥夺了原告的诉讼主体地位。首先，民事支持起诉地位与诉讼参与人有着明显的不同，支持起诉方与判决结果没有法律上的直接利害关系，确认了检察机关的第三方法律监督地位；其次，检察机关支持起诉仅仅是为了保护起诉民事侵权之人的诉讼地位，不能越俎代庖的担负调查取证、法庭调查、示证质证等诉讼权利，也不能担负代理、辩护等职能。除了在诉讼形成前确认原告诉讼主体地位、解决诉讼诉累、化解诉讼疑虑外，不应过多参与诉讼本身。笔者建议，要从立法层面明确民事检察建议要充分发挥检察机关监督职能，要明确检察机关支持起诉不仅是对诉讼本身的监督、也是对审判流程的监督；不仅要维护审判机关权威，也要保护审判机关不受虚假诉讼干扰；不仅要解决支持起诉的案件所涉及的社会矛盾化解，也要及时发现监督、处理诉讼中的深层次问题。

（三）支持起诉标准的统一化

以笔者所在检察院为例，在笔者参与支持起诉案件办理中，因缺少立法层面的支持起诉统一标准，经常导致在是否支持的案件讨论中出现大量的反复争论，造成结果常常不能统一，造成司法成本的浪费，笔者隐隐担忧的检察权滥用的苗头也在抬头。为了规范检察机关民事支持起诉的健康发展，真正做到诉权保障和优化营商环境，确实需要在立法层面确立支持起诉的应当以保护国家、集体和弱势群体民事权益为基本判断标准，不能仅以是否为侵权案件为由贸然做出不支持起诉的判断。此外，民事支持起诉还要和行使监察、行政检察、公益诉讼检察充分做到融合发展，充分利用检察机关的诉讼资源和丰富经验，组织协调积极支持民事被害人起诉，用法律手段保护合法权益，并预防侵害行为危害社会基本面，保障良好营商环境。

（四）支持起诉社会知晓率扩大化

笔者曾在辖区律协、法律援助中心、及部分律所就支持起诉工作调研时发现，支持起诉工作不仅在社会上毫无知晓率，甚至在专业律师团队中也鲜有人知，这在一定程度桎梏了检察机关民事支持起诉工作的良性发展。所以我们要不断对民事支持起诉工作加强宣传和引导，不仅要在社会面上形成检察机关支持起诉的良好形象，更要深入企业，以构建公平的营商环境加强对涉企民事案件的法律支撑；还应当畅通12309智能化检察为民综合服务网络平台，通过门户网站、检察服务热线、移动客户端和微信公众号四种渠道，为企业免费提供法律咨询，派专人答复企业的各种法律问题，力求为企业最大程度地提供帮助，为企业带来便捷化的法治服务。同时做好与其他部门加强合作的自选动作，联合区工商联建立信息共享机制，扩大普法宣传对象范围，共同为企业做好服务。更要利用法律共同体效应，团结和引导法律援助工作者、弱势群体帮助律师等积极发现支持起诉案件线索，促成支持起诉工作的不断前进。

综上所诉，检察机关民事支持起诉工作发轫伊始，多项工作仍需我们上下同心、一并努力，才能进一步发挥检察机关支持起诉的法律效用，不断提高支持起诉对优化营商环境起到不可替代的法治保障作用。