随着我国法治建设不断进步，刑事政策呈现出由从严从重向宽严相济的重大变化。2021年4月，中央首次将“少捕慎诉慎押”司法理念上升为党和国家的刑事司法政策，这是在习近平法治思想指引下，“以人民为中心”发展思想的具体实践，也为新时代检察机关法律监督工作高质量发展把脉定向、指路领航。笔者以陕西省洛南县人民检察院办案数据为样本，对2019年以来该院逮捕率、不捕率、诉前羁押率、捕后判轻刑率、捕后判缓刑率、不诉率等情况逐年统计，进行纵向比较，分析问题及原因，并就如何更好地贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策提出见解。 

　　一、2019年至2021年刑事案件办理基本情况 

　　2019年，该院共受理审查逮捕199人，批准逮捕162人，批捕率81.41%，不批准逮捕37人，不捕率18.59%，诉前羁押率60.78%，捕后判轻刑率4.88%，捕后判缓刑率8.54%。共受理审查起诉案件242件，延长审查起诉案件128件，延长率52.89%，退回补充侦查案件103件，退查率42.56%，决定不起诉3人，不诉率1.05%。 

　　2020年，该院共受理审查逮捕170人，批准逮捕135人，批捕率79.41%，不批准逮捕35人，不捕率20.59%，诉前羁押率43.62%，捕后判轻刑率2.84%，捕后判缓刑率6.38%。共受理审查起诉案件218件，延长审查起诉案件98件，延长率44.95%，退回补充侦查案件70件，退查率32.11%，决定不起诉13人，不诉率3.71% 

　　2021年，该院共受理审查逮捕161人，批准逮捕120人，批捕率74.53%，不批准逮捕41人，不捕率25.47%，诉前羁押率55.04%，捕后判轻刑率0.32%，捕后判缓刑率14.66%。共受理审查起诉案件183件，延长审查起诉案件19件，延长率10.38%，退回补充侦查案件26件，退查率14.21%，决定不起诉12人，不诉率7.02%。 

　　从上述数据可以看出，该院的逮捕率逐年下降，不捕率、不诉率稳步提升，特别是2021年后增幅（降幅）明显，说明少捕慎诉慎押刑事司法政策已经在基层院初现影响力。但诉前羁押率、捕后判缓刑率居高不下，羁押必要性审查数据变化不明显，反映出逮捕案件办案质量不高，高羁押率的办案模式仍在高位运行，少捕慎诉慎押刑事司法政策贯彻落实不到位。 

　　二、检察机关少捕、慎诉、慎押难的原因 

　　人民检察院作为刑事案件批准逮捕、审查起诉的机关，发挥着刑事犯罪审前把关、案件分流的作用，但实践中“有罪即捕”“有罪即诉”现象确实存在，有以下五方面原因。 

　　1.传统司法理念和惯性使然。自二十世纪八十年代末期以来，我国一直执行着依法从重从快严厉打击刑事犯罪的“严打”政策，一些办案人员长期受重打击犯罪轻保障人权的传统观念影响，在办案中形成了羁押、追诉的司法惯性理念，只关注犯罪嫌疑人有罪还是无罪，不重视法定逮捕、公诉标准，习惯于“够罪即捕”“以捕代侦”“有罪即诉”“一诉了之”，忽视批捕案件是否“有社会危险性”条件，缺少对羁押是否合理、是否必要的考虑，忽视对“案结事了”“定纷止争”社会效果的关注。 

　　2.避嫌、畏难情绪使然。一方面，社会公众往往把“捕与不捕”“诉与不诉”理解为“罪与非罪”，认为不捕不诉绝对是在办关系案、人情案，更有甚至扬言如果不把犯罪嫌疑人关起来或者起诉判刑就要举报、上访，以此来裹挟办案人员。另一方面，一些领导也常常将是否逮捕、是否起诉判刑作为体现本地打击犯罪、维护社会治安的重要依据，甚至把司法机关“关”了多久、“判”了多久作为服务大局的评价指标。基于以上两方面的外部压力，办案人员索性就“有罪即捕”“有罪即诉” 

　　3.双向说理不够使然。在基层刑事案件中，交通肇事、故意伤害案件居多，常常出现当事双方对于赔偿数额意见不一致的情况，部分被害人家属甚至提出不需要赔偿只要求将犯罪嫌疑人绳之以法的“无理”要求，并多次找办案人员“理论”，形成缠访、闹访现象。公安机关在无法处理的情况下就会把该类案件的调解压力转换到检察机关，办案人在只有七天的审查逮捕期限下，调解显得力不从心，最终迫于信访压力将犯罪嫌疑人逮捕。 

　　4.消极避险心理使然。扫黑除恶专项斗争和政法队伍教育整顿中，重点对公安机关适用取保候审强制措施和检察机关不捕不诉的案件进行质量评查，公安机关对是否需要提请逮捕的案件都提请逮捕，把强制措施选择权都交由检察机关决定，以此来规避风险。对于检察机关而言，一些办案人员对少捕慎诉慎押刑事司法政策不敢用、不愿用，怕担责、怕追责，宁左勿右，宁重勿轻，可捕可不捕的一律捕，可诉可不诉的一律诉，走向少捕慎诉慎押刑事司法政策的反面。 

　　5.羁押替代性措施不足使然。司法机关对涉罪人员逃避、妨害诉讼行为的手段、措施缺乏，特别是对取保候审后脱保人员的重新抓捕困难较大。同时，受制于警力、监管手段等对取保候审人员监管难度大，监视居住成本高。因此，办案人普遍依赖逮捕措施，认为只有“关”起来才能“管”好犯罪嫌疑人不逃跑、不毁灭证据，进而便于获取口供、突破案件，保证刑事诉讼的正常进行。 

　　三、对检察机关贯彻落实少捕慎诉慎押的几点建议 

　　检察机关不应当是单纯打击惩治犯罪的部门，而应在国家治理、社会治理中发挥更多建设性作用，通过少捕慎诉慎押，最大限度地释放司法善意、减少社会对抗，让人民群众有更实的获得感、幸福感、安全感。 

　　1.思想破冰，更新理念。首先，是保障人权的需要。逮捕羁押措施和公诉的泛用，一定程度上损害了公民人身自由权利。习近平总书记强调，要加强人权法治保障，健全人权法治保障机制。而少捕慎诉慎押正是新时代检察机关能动履职，保障人民权利不受侵害，彰显司法“大爱”的重要体现。其次是法律监督的需要。强制措施的本质功能是保障诉讼活动顺利进行，检察办案人员要正确理解批捕起诉的法定职能，以往那种“够罪即捕”“有罪必诉”“一押到底”的简单、机械办案模式已不适应时代发展和社会进步。最后是化解矛盾，定纷止争的需要。二十年来，中国刑事犯罪的生态和结构发生变化，严重暴力“自然”犯罪持续下降，新型危害经济社会管理秩序等“法定”犯罪大幅上升。羁押必要性审查、认罪认罚等一系列措施都在释放司法善意、减少社会对抗，只有这样才能让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。 

　　2.细化逮捕适用标准，强化社会危险性分析。刑事诉讼法规定，只有三个条件同时满足才能适用逮捕措施。一方面，应把社会危险性条件作为核心要素，从“有可能”进阶分析到“有证据证明”，并在逮捕时书面说明理由，罗列相关证据。另一方面，把逮捕措施适用划分为四种情形，对严重危害社会秩序、侵犯公民权利等犯罪依法从严从重惩处，依法逮捕；对较轻犯罪、初犯、偶犯等，慎用逮捕；对轻微刑事案件，在犯罪嫌疑人、被告人可能判处三年以下有期徒刑刑罚的案件中，除有证据证明犯罪嫌疑人、被告人人身危险性较大的外，原则上不逮捕；对没有按犯罪处理和依法不捕不诉的，要依法转行政机关处理。 

　　3.着重审查三个“必要性”。少捕慎诉慎押刑事司法政策蕴含了三个“必要性”，即逮捕必要性、羁押必要性、起诉必要性。逮捕必要性已在前文中作了阐述，这里重点对羁押必要性、起诉必要性做以探讨。2021年下半年，最高检部署 bet36体育在线了羁押必要性审查专项活动，加强对捕后犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押。但刑事诉讼法第五十九条只是规定检察机关对不需要继续羁押的“建议权”。笔者建议，应给予检察机关变更强制措施的“决定权”，既然逮捕措施由检察机关决定，那变更强制措施理应同位，这样才能形成司法闭环，真正做到谁办案、谁负责。同时，依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，进一步推进非羁押诉讼的扩大适用。 

　　4.积极适用认罪认罚从宽，建立赔偿保证金制度。在转变司法理念的基础上，围绕案件事实是否清楚、法律规定是否明确、是否有价值冲突、处理结果是否符合社会公众认知等，积极 bet36体育在线认罪认罚工作。目前，该工作经过司法实践已初见成效，但对于涉及民事赔偿（特别是轻伤害）的案件，常常出现犯罪嫌疑人、被告人有认罪认罚意愿，但由于经济困难原因不能向被害人或其近亲属足额赔偿或者有赔偿能力也有赔偿意愿，但受害人要求数额不合理而无法调解的情形。在此，笔者建议制定赔偿保证金制度，即认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人通过向专设账户缴纳赔偿保证金，待判决后从保证金中扣除相应数额的形式，表明寻求和解的态度，增加取保候审的保险系数。 

　　5.强化释法说理，用好羁押听证。2021年10月，最高检印发《人民检察院羁押听证办法》明确，人民检察在依法办理审查逮捕、审查延长侦查羁押期限、羁押必要性审查等三类案件时，可以通过组织召开听证会的方式听取各方意见，依法准确作出是否适用羁押强制措施的审查决定。对此，检察机关应该探索由检、侦、辩多方参与的公开听证机制。首先，通过听证审查，准确把握犯罪嫌疑人的社会危险性和羁押必要性，准确适用羁押措施，不能把羁押听证等同与“不羁押前的听证”，真正做到该放的放、该捕的捕；其次，让侦查人员作为“等腰三角形”的一角，通过羁押听证与检察人员交换案件看法，促进侦检办案理念相互融合；最后，引入律师 bet36体育在线多元化解，带领公众跳出对逮捕羁押的认识误区，打开当事人的“心结”，解开当事人的“法结”，助推从司法办案的第一道关口化解社会矛盾。 

　　6.创新监管模式，强化取保候审的约束力。一是灵活规定保证的可选择范围。对于人保，可以成立保证人名单库，对保证人给予一定的报酬奖励，还应允许机关、团体、企事业单位、社会组织人员担任保证人。对于财保，可以扩大到物保，允许有价证卷、不动产等作为担保物。二是运用数字赋能创新羁押替代措施，如浙江省检察机关的“非羁押”APP，山东省检察机关的智能手环、北海市检察机关的“智慧监管”小程序等，确保犯罪嫌疑人、被告人在接受必要管控、及时到案的前提下，及早回归正常生活。三是引入社会力量，惩治犯罪不是一个简单的“关”和“判”的问题，必须通过社会综合治理来解决。可以借助社工、公益组织，让取保候审人员参与社会劳动，在非监管中不断进行改造，既保障了刑事诉讼顺利进行，又维护了犯罪嫌疑人的诉讼权利。 

　　7.优化案件考评制度，完善内部监督制约机制。我们应清晰认识到，少捕不是目标，保证逮捕案件的质量才是重点。在该类案件考核指标设置方面，不能就办案考核办案，片面规定数量指标、片面追求案件数量，考核应由“案”延伸到“人”，强调结果导向，犯罪嫌疑人是否真正认罪认罚、接受改造，被害人及其近亲属是否真正认可案件处理结果，案件是否真正做到案结事了，是否达到法律效果和社会效果的有机统一。此外，权力清单规定不捕、不诉案件由检察长决定，笔者建议将可判三年以下有期徒刑和缓刑的案件也纳入审批范围，加大内部监督制约，实现非羁押措施的依法依规扩大适用。