最高人民检察院关于 bet36体育在线

公益诉讼检察工作情况的报告（摘要）

——2019年10月23日在第十三届

全国人民代表大会常务委员会

第十四次会议上

最高人民检察院检察长 张军

   全国人民代表大会常务委员会：

   根据本次会议安排，我代表最高人民检察院报告 bet36体育在线公益诉讼检察工作情况，请予审议。

      探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。党中央对公益诉讼检察工作高度重视。习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对建立这一制度作了说明，突出强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中，习近平总书记再次深刻指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。全国人大常委会加强公益诉讼检察立法保障，2015年7月作出决定，授权在13个省区市 bet36体育在线为期两年的试点；2016年11月审议试点工作中期报告；2017年6月修改民事诉讼法、行政诉讼法，正式建立这一制度；2018年10月、2019年4月又将公益诉讼检察职权写进修订的人民检察院组织法、检察官法。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”，受到广泛关注。

一、公益诉讼检察工作

全面推开以来的主要情况

2017年7月1日，修改后的民事诉讼法、行政诉讼法正式施行，公益诉讼检察工作全面推开。全国检察机关牢记党和人民嘱托，把公益诉讼检察作为新时代检察工作创新发展的重要方面，与刑事检察、民事检察、行政检察并列为“四大检察”统筹推进，依法履行“公共利益代表”的神圣职责。2017年7月至2019年9月，共立案公益诉讼案件214740件，办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。其中，2017年7月至12月立案9170件；2018年立案113160件；今年1月至9月立案92410件，同比上升68.98%。

（一）服务大局，立足办案发挥公益保护职能作用。全国检察机关深刻领会党中央决策部署和立法精神，围绕党和国家中心工作，紧盯损害公共利益的突出问题，依法履职、狠抓办案，着力满足人民群众日益增长的美好生活需要。

? 一是突出办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件。认真落实全国人大常委会关于全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战的决议，专门对公益诉讼检察参与蓝天、碧水、净土保卫战作出部署。2017年7月以来，共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩，督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨，追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。

合力推进长江大保护。最高人民检察院提出服务长江经济带发展“10项检察举措”，重点办理涉及违法排污、跨省倾倒固体废物、非法码头、非法采砂等公益诉讼案件，推动修复长江生态环境。对38起破坏长江生态环境公益诉讼案件线索挂牌督办。组织长江流域11省市检察机关探索区域协作，建立“上管一段”等流域治理检察机制，促进“一条长江、共同保护”。湖北省武汉市某公司将大量尾渣直接堆放在距离长江岸线不到200米的堤外滩地，占地60余亩，严重破坏岸线环境。该市青山区检察院向区水务局、环境保护局发出检察建议，督促履行监管职责。区委、区政府高度重视、统一部署，检察机关协调推进，相关行政机关将约5万吨尾渣迅速清除，并对涉事公司作出行政处罚决定。该院还联合相关部门对临近岸线区域深入摸排，接续发现19个尾渣堆放现场，清除固体废物17万余吨。

针对乱占乱采乱堆乱建损害黄河生态环境、威胁河道行洪安全等问题，会同水利部 bet36体育在线“携手清四乱、保护母亲河”专项行动。自2018年12月起，黄河流域9省区检察机关与河长制办公室协作，共受理水利部门移交“四乱”问题线索2339件，立案公益诉讼案件1097件，督促清理污染水域1707亩、清理生活和建筑垃圾138.7万吨、拆除违法建筑80.8万平方米。河南黄河湿地国家级自然保护区内，两公司违法占地660余亩经营养殖场10余年，严重破坏湿地生态环境。中央环保督察通报后，检察机关查清事实，向河南省灵宝市政府发出检察建议，并与市政府和涉案公司反复沟通、协调，推动完善整治方案。经共同努力，违法养殖场1.8万余头牲畜得到妥善处理，违法建筑全部拆除，被侵占湿地恢复宁静。

为推动全国人大常委会海洋环境保护法执法检查发现问题的整改，2019年2月部署沿海11省区市检察机关 bet36体育在线“守护海洋”检察公益诉讼专项监督。重点围绕入海排污口设置、陆源污染防治、海上污染防控等，督促有关行政机关依法履职，保护海洋生态环境和海洋资源。已立案相关公益诉讼案件873件。山东省日照市岚山区检察院针对辖区内违法使用海域、非法捕捞、海岸带违法建设等问题，向区海洋与渔业局等部门发出检察建议，督促履行监管职责。相关部门认真整改，组织海上专项执法，督促拆除违章建筑192处、完成退渔还海477亩。

今年8月，全国人大常委会审议的水污染防治法执法检查报告，列举了部分黑臭水体整治滞后、城镇污水处理设施短板明显等6类问题57件线索。最高人民检察院认真反思检察职能履行严重缺位问题，迅速跟进，集中挂牌督办，检察长、副检察长带队实地调研，督导相关地方检察机关认真履职，促进问题整改到位。现已立案公益诉讼案件28件。其他地区检察机关正在同步排查，推进类似问题妥善解决。

? 二是突出办理食品药品安全领域公益诉讼案件。各级检察机关深入学习贯彻习近平总书记“四个最严”要求，在依法惩治制售假药劣药、有毒有害食品等犯罪的同时，立案相关公益诉讼案件71464件，占立案总数的33.28%。2018年8月，最高人民检察院还专门部署“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督，坚决捍卫食品药品安全底线。针对人民群众高度关注的校园及周边食品安全问题，紧盯学校、校外托管培训机构食堂及周边商店、“小饭桌”、“流动餐车”等食品安全监管问题，加大线索排查和检察办案力度，促进做到学生吃得放心、家长安心。湖南省检察院与省食品安全委员会办公室等9部门联合 bet36体育在线“中小学校园及周边食品安全护苗行动”。宁夏回族自治区中宁县检察院针对履职中发现的校园周边商店售卖“三无”食品等问题发出检察建议，县市场监督管理局 bet36体育在线专项整治。针对人民群众高度关注的农贸市场、超市食品安全问题，排查监管部门违法行使职权或者不作为线索，依法予以监督，共同守护“菜篮子”安全。浙江省杭州市余杭区检察院针对辖区数十家农贸市场食用农产品抽样检测不到位等问题，向区市场监督管理局发出检察建议。该局组织专项整改，对全区农贸市场进行摸底排查，设置食品安全快速检测室或检测箱，全面加强入场农产品抽样检测。针对人民群众高度关注的饮水安全问题，部署 bet36体育在线饮用水水源地公益保护专项行动。江西省检察院组织 bet36体育在线“五河一湖一江”水环境及饮用水水源保护集中监督，鹰潭市检察机关向市、区两级政府提交农村集中式供水安全调查报告，并针对部分自来水厂水质不符合生活饮用水卫生标准问题，向相关行政机关发出检察建议。一些地方检察机关探索 bet36体育在线二次供水、现场制售饮用水、自来水供水管质量安全等专项监督。针对人民群众高度关注的保健食品药品虚假宣传问题，部署 bet36体育在线专项监督，立案相关公益诉讼案件1139件。针对人民群众高度关注的网络餐饮无证经营、超范围经营、配送餐品保管不善等问题，督促市场监管部门严格监管，督促网络平台加强行业自律，近6万家不合格网络餐饮店铺得到整改。

? 三是认真办理国有财产保护领域公益诉讼案件。加强对人防工程易地建设费等行政事业性收费，政策性奖励、补贴，社保金、养老金等专项资金的监督，防止国有财产流失。立案相关公益诉讼案件20363件，督促职能部门追偿受损国有财产84.84亿元。四川省绵阳市涪城区两家民营医院骗取国家医疗保险基金3115万余元，相关责任人被追究刑事责任，但所骗医保金未及时追缴。区检察院发出检察建议，督促监管部门全部追回。

? 四是认真办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件。针对非法占用国有土地、拖欠土地出让金、违法储备土地“炒地皮”等问题，立案相关公益诉讼案件4826件。通过办案督促追缴国有土地出让金290.2亿元，督促行政机关收回被非法占用国有土地3.79万亩、没收地上建筑物66.22万平方米。青海省茫崖市21户居民在公路两侧非法占地修建违章建筑7万余平方米，检察机关向国土、城建等部门发出检察建议，要求依法履行监管职责。有关部门仅对4处新增院落进行拆除，其他违章建筑未予处理。检察机关遂提起行政公益诉讼，法院当庭作出判决，支持检察机关起诉意见。

? 五是认真办理英烈权益保护领域公益诉讼案件。2018年4月全国人大常委会通过的英雄烈士保护法，赋予检察机关对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼的职权。各级检察机关坚决贯彻落实，立案该领域公益诉讼案件75件。对符合起诉条件的53件，征询英烈近亲属意见；英烈近亲属不能起诉的，检察机关依法提起民事公益诉讼25件。江苏省淮安市检察院对在微信群侮辱消防烈士名誉的行为提起全国首例英烈权益保护民事公益诉讼，请求判令被告通过媒体公开赔礼道歉、消除影响，得到裁判支持。最高人民检察院将该案作为指导性案例公开发布，弘扬社会主义核心价值观。今年3月，四川凉山森林火灾中30名扑火人员不幸壮烈牺牲，举国同悲。有网民却公开发表侮辱烈士言论，造成恶劣社会影响，浙江、福建等地检察机关依法提起7起公益诉讼，用法律捍卫英烈尊严。各地检察机关还围绕英烈纪念设施保护不力等问题，向有关部门发出检察建议581件，均获纠正。

? 六是积极回应人民群众新期待，探索拓展公益诉讼办案范围。今年全国两会上，不少代表委员指出，损害公益问题涉及面广、危害大，希望检察机关拓展工作范围、加大工作力度。最高人民检察院认真研究，提出“稳妥、积极”的原则，要求首先把法律明确赋权领域的案件办好、办扎实，在此基础上努力尝试办理问题突出的其他领域案件，但立案前需层报省级检察院审核，必要时向最高人民检察院请示。对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题，积极以对党和人民高度负责的态度慎重履职、担当作为。北京市海淀区检察院针对部分商户违法向未成年人售烟问题，向区市场监督管理局、烟草专卖局发出检察建议，督促履行监管职责。相关单位迅即 bet36体育在线为期一个月的专项整治，对违规经营者立案查处。浙江省宁波市海曙区检察院针对一段时期骚扰电话泛滥甚至影响“120”等特种电话服务的问题，向市民发放调查问卷，对骚扰电话背后利益链进行调查取证，并听取专家学者意见，负责地向通信管理部门发出检察建议，督促依法履行监管职责。通信管理部门集中整治，效果明显。上海检察机关从守卫城市公共安全出发， bet36体育在线电梯运行、消防安全、危险品运输、网约车运营等专项监督，深受群众欢迎。

（二）坚持以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为引领，创新公益诉讼检察工作理念。公益诉讼检察作为一项全新职能，检察机关从零起步，摸着石头过河。各级检察机关深刻领悟习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，以理念变革引领公益诉讼检察工作开拓创新。至2018年11月，全国基层检察院办理公益诉讼案件已实现全覆盖。

? 一是树立“双赢多赢共赢”理念。公益诉讼特别是行政公益诉讼涉及政府履职，因有阻力、有担心，有畏难观望情绪，不少检察机关不仅不会，也不敢、不愿办案。最高人民检察院充分调研、换位思考，明确提出检察机关与政府部门虽分工不同，但工作目标、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。公益诉讼检察的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益，把以人民为中心落到实处。各级检察机关充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧 bet36体育在线公益诉讼检察，当好党委的法治参谋，一定会得到理解、信任和支持。具体工作中，要求各级检察机关把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序，不单纯追求办案数量，更注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的难案。湖北省黄石市磁湖风景区内，一居民擅自搭建房屋，生活污水直排湖中，并在湖中围栏投肥养殖，破坏磁湖生态环境，涉及多个职能部门，管理权责不清，持续14年未能解决。市国土资源局主动上门请求监督。黄石市西塞山区检察院向5家行政机关发出检察建议，督促联合执法，携手破解了这个难题。该案成功办理后，区政府主动将另一湖泊投肥养殖污染案线索转至检察机关，邀请介入监督、助推整改。区检察院向环境保护、水利水产、行政综合执法等部门发出检察建议，同时与养殖户沟通、释法说理。在多方共同努力下，困扰区政府多年的顽症得到解决。

? 二是树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念。公益诉讼推开之初，不少同志认为公益诉讼就是要诉诸法庭。办案实践表明，检察机关依法发出诉前检察建议后，绝大多数行政机关积极行动、依法履职。特别是对于一些容易出现“九龙治水”疏漏，或者必须齐抓共管的“老大难”问题，诉前程序具有统筹协调、督促多个职能部门综合治理的独特优势，保护公益效果十分明显，以最小司法投入获得最佳社会效果，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。解决违法行为不必诉至法庭，这是公益诉讼与普通民事诉讼、行政诉讼的重要不同之处。实践中，检察机关对获得的案件线索，主动与政府主管领导沟通，听取政府部门意见。检察建议发出后接续协调促进落实，推动行政机关自我纠错、依法行政，绝大多数问题在这个环节得以解决。检察机关不仅审慎提起诉讼，即使案件起诉后，行政机关在判决前整改落实的，还主动撤诉。两年多来，向行政机关发出诉前检察建议182802件，行政机关回复整改率达97.37%。极少数检察建议不能落实，必须提起诉讼的，则努力将案件办成法治教育样本，达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。共提起行政公益诉讼995件。呼和浩特市一违法堆放建筑垃圾场所占地120余亩，渣土堆高近10米，存续近10年。2015年，涉案地块划入城区范围。市检察院向市城市管理综合执法局发出检察建议，督促依法履行职责。该局回复称，渣土堆形成时该地块尚未划入城区，因此不属于其监管职责。检察机关认为“新官也要理旧账”。提起行政公益诉讼后，法院判决支持检察机关起诉意见。城市管理综合执法局 bet36体育在线专项整治。此案开庭时，40余名分管行政执法的县处级领导干部旁听了这堂生动的法治公开课。

? 三是树立“持续跟进监督”理念。公益诉讼问题复杂、牵涉面广，有的旷日持久，有的是发展中的问题，有效解决往往没那么简单，持续跟进监督是必要的。今年4月起，最高人民检察院组织 bet36体育在线为期三个月的公益诉讼“回头看”专项活动，对2018年办理的10万余件诉前检察建议持续落实情况进行评查，重点排查是否存在虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题，切实做好“后半篇文章”。最高人民检察院派出6个督查组，并组织省级检察院分片区交叉检查，各地检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员共同参与，通过查阅案卷、现场勘验、听取相关单位意见等方式，发现行政机关逾期未回复的1973件、实际未整改的909件、整改不彻底的5403件、事后反弹回潮的466件。目前已督促行政机关履职整改4138件，依法提起诉讼59件，跟进监督、督促整改工作还在推进中。

（三）加强公益诉讼检察制度建设，确保检察监督规范运行。公益诉讼检察作为一项全新法律制度，必须从一开始就做到有章可循、规范推进。一是会同最高人民法院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对案件类型、办案程序等作出规定。2018年3月，最高人民检察院还印发检察机关民事公益诉讼、行政公益诉讼案件办案指南，规范线索受理、立案条件和办理程序等。二是会同生态环境部等9部委制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，完善行政执法与公益诉讼检察衔接机制，对信息共享、线索移送、立案管辖、调查取证、联合督办等予以规范，着力解决涉案管辖、法律适用及履职尽责具体标准等问题。三是为解决鉴定难、费用高的问题，商司法部给予大力支持，增加了专业鉴定机构。今年5月，司法部发出通知，部署推出一批检察公益诉讼中不预收鉴定费的鉴定机构，目前已有58家鉴定机构承诺先鉴定后收费。最高人民检察院还与中国科学院成立生态环境鉴定联合实验室，部分地方检察机关与本地环境检测中心合作建立检测或鉴定机构。四是探索建立区域协作、内部协同工作机制。针对破坏生态环境案件往往跨区域的特点，最高人民检察院跨省交办或移送案件线索，着力破解“上下游不同行、左右岸不同步”的治理难题。重庆、四川、云南、贵州4省市检察机关建立赤水河、乌江流域跨区域生态环境保护检察协作机制。四川省古蔺县某酒厂向赤水河违法排污，邻近的贵州省习水县检察院向古蔺县检察院移送案件线索，古蔺县检察院向县生态环境局提出检察建议，共同保护两省界河生态安全。一些地方检察机关探索建立内部纵向联动、横向配合的协同办案机制。广西检察机关建立统一管理案件线索、统一研判监督策略、统一指定案件管辖、统一调配办案力量等一体化公益诉讼办案机制。

（四）加强机构和能力建设，以过硬本领迎接新的挑战。2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。最高人民检察院认真贯彻，成立第八检察厅专门履行公益诉讼检察职责。地方检察机关结合内设机构改革同步落实，截至今年9月，已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构，市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组。

公益诉讼检察涉及线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出席庭审、裁判和执行监督等环节，涉及经济、社会方方面面，需运用的法律法规、掌握的专业知识点多面广，对检察人员业务技能和综合素能要求极高。为此，我们注重政治性极强的公益诉讼检察业务培训，最高人民检察院直接举办专题培训班13期，要求各地在检察官培训中增加公益诉讼课程和班次。通过贯通四级检察机关的“检答网”及时答疑解惑。发布8批65个公益诉讼典型