2023年11月25日，由最高人民检察院第八检察厅、检察理论研究所主办，河南省检察院、郑州大学承办的检察公益诉讼现代化与检察公益诉讼立法研讨会在河南省郑州市召开。最高检有关领导、国内知名高校专家学者、全国检察机关代表等100余人参会。研讨会开幕式由最高检第八检察厅厅长徐向春主持，河南省检察院党组书记、检察长段文龙，郑州大学党委常委、副校长徐东升分别致辞。与会代表围绕检察机关在公益诉讼中的法律地位、检察公益诉讼与其他公益诉讼的关系、调查权与举证责任分配、行政公益诉讼诉前程序、行政和民事公益诉讼的特有诉讼规则等议题进行深入探讨。

最高检副检察长张雪樵在开幕式上作主题发言。他指出，要更加清晰地认识检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果，检察公益诉讼法的制定是将习近平法治思想这一原创性成果法治化、制度化。制定检察公益诉讼法不能偏离检察公益诉讼制度设立初衷，即优化司法职权配置、推动法治政府建设。当前我国检察公益诉讼制度得到广泛认同，在世界范围内制定第一部检察公益诉讼法，对树立大国法治形象，实现中华民族伟大复兴具有重要意义。具体立法过程中要注意检察公益诉讼法作为民诉法、行政诉讼法关于检察公益诉讼的特别程序法的基本定位，要注意处理好检察权、行政权与审判权的关系，要注重从实践出发总结提炼检察公益诉讼的特殊规则，真正通过立法展现检察公益诉讼推进国家治理体系、治理能力现代化的制度优势。

一、检察机关在公益诉讼中的法律地位

检察机关是宪法规定的国家法律监督机关。如何在检察公益诉讼制度中充分体现和保障这一定位，是检察公益诉讼法需要解决的核心问题。中国人民大学法学院副院长、教授王旭认为，我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，检察公益诉讼制度是对其监督职能的具体化。由检察机关作为代表通过法定程序维护公益，可以有效避免公益保护碎片化以及假借维护公益之名谋取个人或局部利益的情况。湘潭大学公益诉讼检察理论研究中心教授肖峰认为，检察机关在公益诉讼中有三重地位，分别作为可诉的公共利益的解释者、前置义务失灵以后的激活者、受损公益恢复资源的整合者参与诉讼全过程。陕西省法学会民事诉讼法学研究会会长、西北政法大学民商法学院教授董少谋认为，公益诉讼的目的与任务有三个方面，分别为捍卫社会主义核心价值观、参与国家社会治理体系、维护国家利益和社会公共利益。从上述目的与任务出发，检察机关在公益诉讼中的地位应不同于一个普通原告或起诉人。湖南省检察院第八检察部主任姚红认为，检察机关在公益诉讼中的地位是法律监督者，也是社会公共利益代表。这既由宪法明确规定，也体现于检察公益诉讼制度设计初衷。检察机关的法律监督属性与公共利益的代表身份相得益彰。云南省检察院第八检察部副主任卢义颖认为，完善检察公益诉讼制度的一个重要内容，就是要让检察机关在公益诉讼中回归到法律监督的基本定位。

二、检察公益诉讼与其他公益诉讼的关系

检察公益诉讼与其他公益诉讼制度具有显著不同，处理好检察公益诉讼与其他公益诉讼关系，是检察公益诉讼法需要关注的另一个重要问题。中国法学会民法学研究会副会长、秘书长，中国人民大学副校长、教授王轶认为，公共利益可以分为国家利益和社会公共利益，其中国家利益可以区分为国家在整体上所具有的政治利益、经济利益、安全利益等方面的利益；社会公共利益可以分为不特定第三人的利益、弱势群体的利益、与民法典所确认的基本法律价值密切联系的民事利益。公共利益的内涵和外延不仅会在推动法律实践的过程中逐步凝聚法律共识，而且会随着人们所分享的价值共识的变化而发生相应调整。目前，明确和具体认识何为检察公益诉讼所应维护的公共利益，仍需在中国法治实践中逐步积累价值共识。华东政法大学上海公益诉讼研究中心执行主任、教授练育强认为，在法律规定的机关和组织提起公益诉讼中，检察机关支持起诉数量较少，相关配合还有待加强。郑州大学法学院教授陈冬建议，针对诉前程序设计“诉前通知必经程序”这一“减压阀”，以缓解检察公益诉讼与其他公益诉讼以及私益诉讼之间的紧张关系，保障诉权衔接和权利维护。江汉大学法学院法学系主任、副教授梅傲寒认为，在检察民事公益诉讼中，存在较为明显的诉前程序虚置问题，亟需解决。四川省检察院第八检察部副主任邓迎辉认为，在坚持检察机关、社会组织等提起公益诉讼的多元化主体格局下，建议赋予检察机关公益诉讼案件优先起诉权，增强检察机关对社会组织提起公益诉讼的全过程监督。

三、调查权与举证责任分配

调查权是检察机关在履行公益诉讼职能时的必要手段，举证责任分配是诉讼制度的核心问题，调查权和举证责任分配关系案件事实认定和检察公益诉讼制度功能的实现，亟需通过检察公益诉讼法予以明确。山东大学法学院教授刘加良建议比照民法典以及民事诉讼法有关规定，重点围绕三个问题进行探讨，即检察公益诉讼是否以证人出庭作证为原则？起诉前鉴定、评估的基础材料是否要先行交对方质证？生态环境领域中检察机关何时以及如何证明受损生态环境能否修复，并提出修复或者赔偿的诉讼请求？对于这些实践中已经突破现有一般诉讼规则的检察公益诉讼特殊证据规则，需要予以重视。中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院教授沈开举认为，在证据规则的设定上，确保当事人的参与、质证意义重大。检察公益诉讼法应赋予检察机关更大的调查权，如查封、扣押、冻结等。赋予检察机关调查取证权后，检察公益诉讼举证责任分配仍要遵循比例原则，由于环境公益诉讼具有特殊性，作为特别条款处理比较恰当。兰州大学法学院教授杨雅妮认为检察公益诉讼办案过程中，检察机关 bet36体育在线调查取证工作，特定情形下有权采取强制性调查措施；保全证据所采取强制性措施的合法性不受所保全证据鉴定意见的影响。西南政法大学全面依法治国研究院副院长、教授温泽彬认为，应当围绕检察公益诉讼制度功能赋予检察机关相匹配的调查取证权，未来在检察公益诉讼举证责任分配上，逐步实现主观举证责任与客观举证责任相融合。浙江省检察院第八检察部副主任胡卫丽认为，检察公益诉讼的调查权是法律监督权的重要组成部分，需要立法层面对调查权作出突破性的程序配置。举证责任设置要综合考虑检察机关的调查权配置，诉讼主体获取证据的能力，程序性、实体性事项的不同证明对象等因素。

四、行政公益诉讼诉前程序

行政公益诉讼诉前程序是检察公益诉讼制度最大的制度创新，也是最具有中国特色的制度设计，通过推动行政机关自我纠错、依法行政，以最小司法投入获得最佳社会效果，集中彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性，需要在检察公益诉讼法中予以专门规定。中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德认为，在我国监督体系中，检察公益诉讼是司法监督的一种方式，但不是唯一的监督方式，要注重检察公益诉讼监督与其他法律监督和制度监督的衔接、贯通和协调。中国法学会环境资源法学研究会副秘书长、北京大学法学院研究员巩固认为，现有行政公益诉讼规定较为笼统，建议弹性设置检察建议整改恢复期及明确整改验收标准。考虑到行政执法的高效性，可以将行政公益诉讼诉前程序与民事公益诉讼有效衔接，即经诉前程序督促，行政机关积极履职仍然不能够充分救济受损公益的，检察机关再考虑提起民事公益诉讼。西北政法大学教务处处长、教授李大勇建议进一步完善磋商机制，建构多元主体参与机制，建立检察机关与行政机关信息共享平台，做到公益受损线索优先由行政机关处理，同时发挥检察公益诉讼兜底性作用，限制行政权恣意。北京航空航天大学法学院教授王锴认为，检察建议书应重点指出行政机关行为的合法或者违法之处，不应介入行政机关行政裁量权范畴。郑州大学法学院教授王红建着重探讨检察公益诉讼立法技术问题，认为专门立法应当精细化而非粗放化；应当注重司法规律与中国特色的衔接与协调；应当融合实践经验与制度创新；处理好实体法与程序法的关系；平衡好行政、民事公益诉讼之间的关系；注重一般规则和特殊规则的融合。广东省清远市检察院党组书记、检察长陈岑建议，可以运用大数据手段，对行政机关履行职责、受损公益修复情况进行跟进调查，确保整改效果评价的客观性和准确性。

五、检察公益诉讼的特有诉讼规则

行政公益诉讼与民事公益诉讼是检察公益诉讼的重要诉讼类型，两者之间尽管存在共通之处，但也存在较大区别，检察公益诉讼法应当合理确定立法体例，通过法律条文对其特有诉讼规则予以明确，确保检察公益诉讼制度效能得到有效实现。中国法学会学术委员会委员、中国法学会民事诉讼法学研究会原常务副会长、安徽大学法学院特任教授李浩认为司法实践中民事违法与行政违法同时存在的情况较为普遍，应当对优先适用行政公益诉讼还是民事公益诉讼进行明确，同时建议在立法中规定惩罚性赔偿及相关程序问题。北京化工大学文法学院院长、教授张建伟认为制定检察公益诉讼法在世界上具有开创性地位，需要对包括气候诉讼等与公益诉讼有关的国际前瞻性问题保持高度关注与开放性态度，进行预设性规定，回应实践的快速变迁发展。河南财经政法大学副校长、教授陈晓景从环境公益诉讼这一特定诉讼领域出发，认为由于环境公益要比国家利益和社会公共利益更广泛，因此环境公益诉讼应从事前预防、事中监督、事后维护形成一个全链条且跨区域整体性的监督模式，需要在立法中予以进一步关注。河南省高级法院环境资源审判庭庭长杨巍从司法审判角度，认为检察公益诉讼法应当对一些特殊诉讼规则予以明确，包括法院释明义务、撤诉的审判标准、起诉必要性限制、审判组织形式、二审和再审程序、判决执行等。安徽省检察院第八检察部副主任徐芳结合检察办案工作遇到的一些特殊问题，认为立法中需要对诉前程序和诉讼程序的衔接标准予以明确，建议总结提炼实践有益做法，建立执行案件移送告知、执行环节检察机关参与、执行终结案件定期查控等制度。

闭幕式上，最高检第八检察厅副厅长徐全兵，河南省检察院党组副书记、副检察长田凯分别作总结发言。他们指出，相较于检察公益诉讼实践快速发展，理论研究不足已经成为制约检察公益诉讼迈向高质量发展的短板。检察公益诉讼立法需要理论的指引，希望专家学者能够立足检察实践，取得更多具有自主知识体系的研究成果，共同助力检察公益诉讼立法工作。

（作者分别系河南省人民检察院第八检察部主任，郑州大学法学院副院长、博士生导师，河南省人民检察院第八检察部检察官助理）