王  靛  李  娇  西安市高陵区人民检察院

安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。党中央、国务院高度重视安全生产工作，习近平总书记作出一系列重要指示批示，强调生命重于泰山，要坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事。党的十九届五中全会更是将统筹发展和安全两件大事、实现更为安全的发展纳入经济社会发展的指导思想和原则。

从全国检察机关公益诉讼办案情况来看，2018年11月至2021年12月共立案安全生产领域公益诉讼案件24553件，发出诉前检察建议20328件。实践中，安全生产领域仍然存在监管职能交叉、边界不清，监管缺位、不到位以及执法不严格等问题；同一区域上下级“多头执法”“重复执法”的现象仍然存在。检察机关作为国家法律监督机关和社会公共利益的代表，通过行政公益诉讼督促相关行政机关依法履职，最大限度预防和减少安全生产事故，全力维护人民群众生命财产安全，是检察机关法律监督的应有之义。

安全生产领域行政公益诉讼立法演进

2015年12月，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》曾提出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。2017年6月27日，通过修改《行政诉讼法》确立了行政公益诉讼制度，意味着行政公益诉讼制度由局部试点走向全面正式实施。《行政诉讼法》第25条第4款修改，为诸如安全生产之类“等”外领域行政公益诉讼保留了可拓展的法律空间。党的十九届四中全会提出了“拓展公益诉讼案件范围”的要求。2020年，最高检将“等”外领域探索原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。之后，全国多个省级人大常委会出台支持检察机关 bet36体育在线公益诉讼工作的决定，明确授权检察机关在安全生产领域拓展公益诉讼案件办理。2021年6月10日修正的《安全生产法》第74条第2款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或导致重大事故，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”明确了安全生产作为行政公益诉讼的法定领域。

安全生产行政公益诉讼相关概念分析

安全生产

界定“安全生产”的含义是 bet36体育在线该领域行政公益诉讼的基本前提。《辞海》中将“安全生产”解释为：为预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。《安全生产法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。可见，与日常理解不同，《安全生产法》中的“安全生产”仅针对生产经营单位而言，此外的“安全生产”不在该法的调整范围之内。

安全生产公共利益

从我国《安全生产法》的立法目的来看，其旨在通过“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”。从该法保护的法益、安全生产引发事故及纠纷的特征来看，都具有明显的公共利益属性。

第一，《安全生产法》保护的法益具有公共利益属性。该法强调安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位。如要求企业建立健全全员安全生产责任制，同时要求生产经营单位关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。可见，该法以保护生产经营过程中的参与者及广大人民群众的生命财产安全为目标，体现了社会本位的立法理念及法益保护的公共利益属性。

第二，安全生产事故及纠纷涉及主体及利益具有复合型。实践中，安全生产公共利益涵盖的主体往往包括用人单位、劳动者、政府机关、社会组织等，涉及国家利益、集体利益、个人利益与公共利益。较大以上安全生产事故往往会导致多个利益受损，如2019年湖南浏阳碧溪烟花制造有限公司“12·4”重大爆炸事故中，监管人员安全风险排查管控缺位，最终“小拖大、大拖炸”，导致13人死亡、13人受伤，严重侵害了个人、集体与社会公共利益。

检察机关在办理安全生产领域行政公益诉讼中的问题

在通过修改完善《安全生产法》以弥补安全生产领域内部行政执法供给不足的基础上，检察机关 bet36体育在线安全生产领域行政公益诉讼进一步解决了外部权利救济乏力的问题。但与此同时，在刚刚“转正”不久的安全生产行政公益诉讼实践中仍然存在一些问题。

对安全生产公共利益的理解不统一

《安全生产法》第2条将“安全生产”的主体范围限定为“生产经营单位”，即非“生产经营单位”的“安全生产”不在《安全生产法》调整的范畴之内。然而在实践中，一些地方检察机关在对“安全生产”的理解上存在偏差。如济南市人民检察院督促整治道路交通安全隐患行政公益诉讼案中，某县某村邻村省道因装有中央隔离护栏，行人车辆需向南绕行约2公里进入村庄，为抄近道，许多行人车辆违反交通规则，沿省道逆行入村，存在较大交通安全隐患。检察机关针对公路主管部门对涉案路口存在的交通安全隐患监管、整改不力的问题制发检察建议并有效督促其进行了整改。本案将其归为安全生产领域行政公益诉讼案件有待商榷。可见，我们有必要在界定好安全生产及安全生产公共利益的基础上启动该领域行政公益诉讼。