【摘要】支持起诉作为检察机关践行为民司法理念的重要载体,体现了社会现实的要求,具有合理性和必要性,但在司法实务中仍面临诸多问题和困境。本文就目前民事支持起诉制度在基层检察院的 bet36体育在线情况、存在问题及改进建议作以粗浅分析思考。
【关键词】 检察履职 支持起诉 弱势群体 诉权保障
支持起诉作为中国特色社会主义法治建设进程中的本土资源,是检察机关进一步加强民生司法保障、参与社会治理、化解社会矛盾、维护社会公平正义的重要途径,在贯彻“以人民为中心”的发展理念、助力特殊群体权益保护、增强人民群众司法获得感方面具有重要意义。但在司法实践中,法律依据不足、案件类型单一、线索渠道匮乏、办案人员专业素养不高等因素在一定程度上影响和制约了支持起诉工作的进程。本文结合富县人民检察院民事支持起诉工作实践,对民事支持起诉工作的现状、特点及存在问题予以探索思考,以期不断完善和丰富民事检察支持起诉工作基层实践。
一、基层检察院 bet36体育在线民事支持起诉工作现状
富县人民检察院民事支持起诉工作起步较晚,但经过不断探索实践,案件数量和质量逐年提升。近三年来受理支持起诉26件,向法院提出支持起诉23件,支持起诉和解3件。从案件类型来看,主要集中在健康权纠纷、劳务合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷占比较大;从案件来源看,民事支持起诉案件均为依当事人申请而受理;从案件主体上来看,农民工为最常见的受帮助主体,其次为老年人、妇女和未成年人以及因权利受到侵害而行动不便的伤者等。检察机关通过支持起诉,对诉讼能力缺失的特殊群体予以支持帮助,为申请人提供法律咨询,向申请人告知人身损害赔偿标准,引导申请人收集相关证据,指导申请人书写民事起诉状。
支持起诉的案件属于典型的“群众身边的小案”,诉讼标的额小、侵权恶意较小、矛盾积怨不深,法律关系相对简单。在办理的案件中,大部分案件经审查后支持提起诉讼,部分案件能够在提起诉讼前达成和解终结案件;在法院已结案的案件中,检察机关的意见均被采纳,采纳形式为判决、裁定或者调解及当事人自愿撤回起诉,该类案件办结后被告履行义务的情况总体较好。
二、 bet36体育在线民事支持起诉工作存在的问题
(一)线索来源困难。从近几年检察机关办案数据来看,支持起诉案件类型逐渐多样化,但仍以农民工劳资纠纷为主,农民工劳资纠纷案件中,系列案件居多,不少案件高度同质,使得支持起诉工作形式化的痕迹较为明显。案件线索来源主要为检察机关在依法履职过程中自行发现或相关部门、社会团体在处理弱势群体权益受损相关工作时向检察机关进行线索移送,线索渠道不畅。
(二)缺乏统一的实施规则。检察机关作为民事支持起诉的主体,法律法规、司法解释未对检察机关支持起诉的方式、程序作出明确规定,对于支持起诉程序的启动,除最高检统一规定出具《支持起诉意见书》外,申请人应当提交哪些材料、检察机关选择何种方式支持起诉、支持起诉中有哪些注意事项,是否应当出庭等方面没有明确规定。实践中,各地检察机关支持起诉的具体做法不一,有的检察院仅向法院递交《支持起诉意见书》,有的则派员出席庭审,当庭发表支持起诉意见,有的还参与调查取证等,导致“同案不同为”等情况。
(三)保护力量难以有效整合。维护特殊群体合法权益,不能也难以仅仅靠检察机关完成,需要各级各职能部门相互配合。实践中,各部门尚未形成保护特殊群体合法权益的合力。根据《民事诉讼法》第15条的规定,机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。例如妇女组织、残疾人组织、工会等,对于合法权益受到损害的妇女、残疾人、劳动者等,分别有权支持其向人民法院起诉。通常来说,民事权益受到侵害的单位或者个人,经有关行政机关、社会团体等履职后仍未实现最低维权目标的,检察机关作为兜底的主体支持其提起诉讼较为适宜。近年来尚未有检察机关以外的其他机关、社会团体或者企业事业单位支持起诉的情况,民事私益领域的支持起诉几乎成为检察机关的“独角戏”。一方面看,妇女组织、残疾人组织等单位对于其各自领域的情况较为熟知,依照民事诉讼法也有支持起诉的权力,支持起诉制度想要进一步丰富和发展,就离不开各单位的共同参与;另一方面看,起诉只是一种维权的最后手段而非目的,当事人的诉求在未经有关行政机关、社会团体等部门依职权处理的情况下,直接向检察机关申请支持起诉并不利于矛盾化解。
(四)支持起诉职能发挥不够充分。现实中,许多群体对检察机关支持起诉的愿望是强烈的、需求是多样的,但是因检察机关支持起诉的范围、权限、介入程度尚不明确,办案人员只能根据上级检察机关发布的相关指导意见 bet36体育在线工作,支持起诉职能发挥还不够充分。
三、完善民事支持起诉工作的对策建议
(一)内外联动,拓展案源线索。对内强化检察业务部门间的协作配合,充分发挥检察一体化办案机制,加强与刑事、民事、控申、未检、刑执等部门协作沟通,畅通部门间常态化信息共享渠道。制定线索移送登记表、线索移交办理反馈工作台账,准确记录线索移交办理与反馈情况,不断优化内部移送,依法及时受理各类支持起诉申请。对外与法院及妇联、残联、民政等行政机关建立联席机制,会签建立民事支持起诉工作协作机制意见,对支持起诉案件线索移送、办理结果反馈等方面作出具体规定。各单位应确定联络员,定期召开支持起诉工作座谈会,强化职能部门协作配合,形成多元保护合力,共同维护弱势群体合法权益。
(二)有限介入,统一办案标准。支持起诉不是代为起诉,起诉主体是当事人而非检察机关,检察人员也不是当事人的诉讼代理人。检察机关应坚持有限介入原则,维护诉权的实质平等,要尊重当事人的处分权,案件一般应依当事人申请而受理。由于特殊群体通常欠缺诉讼能力、法律知识,检察机关可以依当事人申请 bet36体育在线调查核实工作,调取证据,提供法律咨询。检察机关应当主动履职,以更好地维护特殊群体诉讼权益,但不应以原告胜诉为目的,而应当保持客观公正立场,避免诉权平衡的修复过当。检察人员除重大案件外一般不应参加庭审,也不参加质证和辩论,对于重大疑难复杂案件,可以组织 bet36体育在线听证。
(三)健全机制,多元化解矛盾。发现支持起诉线索后,检察机关可以自行调解,或联系司法行政机关、基层群众自治组织、人民调解委员会等,积极化解矛盾。一是建立“支持起诉+机制协作”机制。拓展案件线索,定期召开座谈会,通报支持起诉相关工作情况,相关单位结合自身业务领域,及时向检察机关移送符合条件的案件线索。二是建立“支持起诉+公开听证”机制。针对疑难复杂的案件,组织公开听证,充分听取案件当事人意见,在明确争议焦点的基础上,找准矛盾化解着力点,组织公开听证,引入第三方听证员意见,促进争议实质性化解。三是建立“支持起诉+调解”机制。将富县检察院创新推行的《检察版“两说一联”预防解纷工作法》贯穿于民事支持起诉工作始终,邀请律师、法官等参与调解,加强释法说理,促使双方达成和解,力争将矛盾化解在诉前。四是建立“支持起诉+司法救助”机制。对于涉及弱势群体或者因纠纷导致生活困难的案件,在办理过程中积极与控申检察部门沟通,通过走访调查,对符合国家司法救助条件的,及时启动司法救助程序,发放司法救助金。五是建立“支持起诉+跟进监督”机制。积极协调法院对支持起诉案件依法快审快结,对以民事判决书或民事调解书形式审结的尚未履行的案件,引导弱势群体依法申请强制执行,持续跟进、回访案件执行情况,确保案件办理取得实效。
(四)加强宣传,服务基层群众。充分运用网络、广播、报刊、“两微一端”等多种媒介载体,采取送法进社区、进校园、进企业、进农村等形式,大力宣传检察机关支持起诉职能。深化检察“双进”工作,通过12309检察服务“线下进驻综治中心,线上进入城乡社区”面对面接访、宣传、服务基层群众。强化对矛盾纠纷产生的根源深入分析,针对发现的相关单位履职不充分、不到位等问题,加大行政违法行为监督力度,制发社会治理检察建议,推进诉源治理。
(五)规范程序,完善工作指引。在立法或司法解释尚未完善之前,上级检察机关可以制定更为详细的工作指引和操作规范,为下级检察机关 bet36体育在线支持起诉工作提供明确的指导。这些指引和规范应涵盖支持起诉案件筛选标准、证据收集方法、出庭支持程序、法律文书制作等多方面,以及明确检察机关介入案件的时间和程度,确保办案人员在 bet36体育在线支持起诉工作中有章可循、有据可依。同时,应鼓励各地区检察机关结合本地实际情况,积极探索、创新具有地方特色的支持起诉工作模式。