检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序研究

发布时间：2017年12月28日

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诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，是检察机关提起公益诉讼制度的重要一环。诉前程序有助于提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，高效率地实现维护国家和社会公共利益的目的。完善检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序，促使诉前检察监督成为检察机关公益诉讼制度的常态化和有力化的监督手段。

一、检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序概述

（一）检察机关提起公益诉讼制度的确立沿革

检察机关提起公益诉讼制度，是在我国社会转型、司法改革的大背景下，回应公益保护的迫切需要下逐步确立的。十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革部署。2015年7月2日最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，经全国人大常委会授权，13个省区市 bet36体育在线公益诉讼试点工作。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，在立法层面对于检察机关参与公益诉讼予以确定，标志着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。

（二）检察机关提起公益诉讼制度的阶段分析

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。根据《试点方案》、《实施办法》等试点规范、最高人民法院的相关司法解释和检察机关两年的公益诉讼试点工作，可将检察机关参与公益诉讼工作分为以下三个阶段：

1、线索处理。发现案件线索是检察机关 bet36体育在线公益诉讼的起点，是启动诉前程序的基础性条件。检察机关在履行职责中，摸排可能损害国家利益和社会公共利益的案件线索，评估受案范围、线索真实性、可查性等条件决定是否立案。

2、诉前程序。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。检察机关立案之后，通过调查收集证据等方式确立公益受到侵害的事实，以发出检察建议、督促或支持起诉意见书、公告等诉前形式，督促法律授权的机关和组织提起诉讼或不依法履职的行政机关正确履职。

3、诉讼程序。经过诉前程序的回复期，在法律授权的机关和组织没有提起诉讼或行政机关没有履职，国家和社会公共利益持续受到侵害的情况下，检察机关将以公益诉讼人身份向人民法院提起诉讼。

（三）设置诉前程序的意义

诉前程序是检察机关提起公益诉讼制度的重要阶段。虽然诉前程序是诉讼程序的必经阶段，但从实质上来谈，诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益诉讼案件的两种不同方式。诉前程序的设置具有深刻的意义：

1、诉前程序有助于节约司法资源。建立检察机关公益诉讼制度的最根本的目的是为了维护公共利益，诉前程序在达到保护公益效果的同时，又减少了诉讼成本，极大防止滥诉的可能，有效节约了司法资源。

2、诉前程序可以更高效率地维护公益。通过诉前程序，可以促使法律授权的机关和组织及时行使自己的权利或督促行政机关正确履职，有利于以便捷的方式、高效率地实现保护社会公共利益的目的。

3、诉前程序可以更大限度地维护公益。维护诉前程序的设立有利于在开始诉讼程序之前就制止侵害国家和社会公共利益的行为，将对公益的损害控制在一定程度，甚至在一些公共利益受到重大危险情况下，可以有效避免公共利益受到侵害。

二、检察机关提起民事公益诉讼制度的诉前程序分析

（一）检察机关提起民事公益诉讼制度的诉前程序法律规定

根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，我国民事公益诉讼制度提起主体采取“二元论”结构，检察机关是在没有法律规定的机关和组织或法律规定的机关和组织不起诉的情况下，才提起民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼制度诉前程序的设置旨在调动法律授权的公益起诉主体保护公益的积极性，加大公益保护的社会参与度。具体诉前程序的条件为：

1、案件范围。检察机关参与民事公益诉讼的案件范围限定在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益或者有重大损害危险的行为。

2、诉前程序的督促主体。检察机关提起民事公益诉讼制度的诉前程序的督促主体是指具有民事公益诉讼提起主体资格的法律规定的机关和组织。目前法律明确规定的有：（1）行使海洋环境监督管理权的部门。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条的规定，海洋环境监督部门对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有权对责任者提出损害赔偿要求。（2）国务院授权的省级级人民政府，或者省级人民政府指定的相关职能部门。根据生态环境损害赔偿制度改革的相关规定，国务院授权的省级人民政府作为赔偿权利人 bet36体育在线生态环境损害赔偿工作，省级人民政府可以指定相关职能部门负责各领域相关工作。（3）环保组织。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条的规定，环保组织是指依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动且连续五年以上且无违法记录的社会组织。（4）消费者协会。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条的规定，消费者协会是指中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。

3、诉前程序的形式。检察机关可以以督促意见书、检察建议或公告的形式督促法律规定的机关和组织提起诉讼。其中，针对法律规定的机关应当以检察建议书的形式督促起诉，公告的形式只能适用法律规定的组织。

4、诉前程序的结果。（1）支持起诉。在法律规定的机关和组织提起诉讼的情况下，检察机关可以支持起诉。（2）提起诉讼。在没有法律规定的机关和组织或法律规定的机关和组织不起诉的情况下，检察机关依法提起诉讼。

（二）检察机关提起民事公益诉讼制度的实践现状

根据最高人民检察院办公厅发布的检察机关公益诉讼试点工作情况通报来看，检察机关提起民事公益诉讼制度的诉前程序虽然在一定程度上起到了督促符合条件的社会组织依法提起公益诉讼，但不难看出“社会组织起诉”数量占检察机关诉前程序数量的不足20%。主要原因在于：

1、具备符合法定条件、提起民事公益诉讼主体资格的社会组织数量较少。这点从表一“无合格社会组织”的数量占据甚至超出检察机关诉前程序的50%这一数据就可以看出。

2、社会组织提起公益诉讼的能力较为缺乏。目前我国社会组织发展良莠不齐，尚没有形成规模，缺少提起公益诉讼所需的人力、财力，诉讼能力较弱。根据2015年我国民政部门的统计，符合环境公益诉讼原告资格的社会组织有七百多家，但实际有能力提起环境公益诉讼的却只有九家。

三、检察机关提起行政公益诉讼制度的诉前程序分析

（一）检察机关提起行政公益诉讼制度的诉前程序法律规定

不同于民事公益诉讼制度“二元论”主体结构，检察机关是我国当前法律唯一明文规定的可以提起行政公益诉讼的主体。《行政诉讼法》第二十五条原本规定的是行政诉讼“诉讼参加人”的法律条款，而第四款的增加以检察机关打破传统的“无利益无诉权”原则的姿态，确立了检察机关提起行政公益诉讼制度的主体资格。负有法定职责的行政机关在经检察机关诉前程序督促后，仍不依法履职的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。检察机关提起行政公益诉讼制度的诉前程序设置旨在督促行政机关诉前纠正违法，使得既可以避免司法资源的浪费，也有利于促进行政机关依法行政，严格执法。具体诉前程序的条件为：

1、案件范围。检察机关参与行政公益诉讼的案件范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险的。

2、诉前程序的督促主体。检察机关行政公益诉讼诉前程序的督促主体是在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关。

3、诉前程序的形式。检察机关通过向行政机关提出检察建议的形式，督促其依法履行职责。

4、诉前程序的结果。行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关依法提起诉讼。

（二）检察机关提起行政公益诉讼制度的实践现状

根据最高人民检察院办公厅发布的检察机关公益诉讼试点工作情况通报来看，检察机关提起行政公益诉讼制度的诉前程序效果较为明显。经过诉前程序的督促，行政机关主动纠正自己的违法行为或履行法定职责的数量占检察机关诉前程序数量的50%以上。诉前程序的效用得到较充分发挥，在纠正行政违法、及时解决问题的同时，也有效节约了司法资源。

较之民事公益诉讼的诉前程序效果，行政公益诉讼的诉前程序能够起到较好的效果，一方面是由于行政机关作为法治建设的重要一份，能够重视公益诉讼。在收到诉前检察建议后，行政机关能够认识到自己的行政违法行为，主动纠正违法或积极履职，积极维护国家和社会公共利益。另一方面也是由于检察机关本身参与民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度的设计目的不同，民事公益诉讼诉前程序旨在调动法律规定的机关和组织的积极性，解决社会组织因诉讼成本和能力不愿、不敢、不想起诉的问题，而行政公益诉讼诉前程序目的是督促行政机关履职，促进依法行政。

四、完善检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序

（一）重新认识和定位检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序

我国的公益诉讼制度是在一种自上而下司法改革的急流中产生的，尚属于初生事务，公益诉讼制度本身程序规则和机制构建尚不到位。检察机关承担公益诉讼这项伟大而困难的任务，是在试点工作中边摸索、边改进、边完善。在公益诉讼试点工作中，尚不能完全认识到诉前程序的重要性，一些检察机关仅是把诉前程序作为提起公益诉讼的必经阶段来看待，不能正确认识到诉前程序的本质。

同诉讼程序一样，诉前程序也是检察机关维护社会和国家利益的一种基本手段和方式。而且诉前程序是检察机关参与公益诉讼、维护公益的基本方式，诉讼程序是检察机关维护公益的最后手段。检察机关提起公益诉讼制度的两大基本原则是公益保护原则和司法克制原则。

从公益保护原则来说，检察机关参与公益诉讼的首要任务是维护社会公益，通过诉前程序的督促，使得法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼或者行政机关依法履职，已经达到了维护公益的首要目的。而且诉前程序可以比诉讼程序，更早、更有效、更节约成本地维护社会公益，使维护公益的成本达到最优化。而且从本文的表一、表二、表三和表四可以看出，司法实践中公益诉讼的诉前程序效果还是比较显著。

从司法克制原则来说，检察机关应秉持“司法谦抑性”观念，谦抑行使自己“提起诉讼”的法定职责，坚持把“提起诉讼”作为检察机关维护公共利益的最后性和补充性的机制，将更具有灵活性、实效性的“诉前程序”作用得到切实发挥，真正调动起多方主体维护公益的积极性和主动性，切实督促到行政机关依法行政和严格执法，真正推动法治政府、法治社会的建设。

当然，诉讼程序虽然是最后的保护手段，也是最强有力的手段，更是诉前程序能够发挥实效的最强有力的后盾。正是由于诉讼程序的存在，才使诉讼程序的检察建议具有“刚力”，若诉前程序未发挥实效，检察机关将提起公益诉讼，确保公共利益得到保护。

（二）完善诉前程序，促使诉前检察监督法律化和常规化

诉前程序是检察机关维护社会和国家利益的基本方式，也应当是检察机关参与公益诉讼、维护社会公益的最为经常的方式。因此，必须完善检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序的配套规则和体制，发挥诉前检察监督的实效

在立法层面，完善诉前程序的具体规则，促使诉前检察监督法律化。作为新生事物，我国公益诉讼制度在法律层面当前还停留在根本性和原则性的规定上，缺乏具体的配套机制和细则。目前检察机关公益诉讼的诉前程序工作主要还是依据检察机关在试点工作期间的《试点方案》和《实施办法》，关于诉前程序中检察建议的效力和程序、公告适用的范围以及补救措施等，目前还处于空位状态。在公益诉讼试点工作期间，尤其是行政公益诉讼诉前调查过程中，囿于具体细则的缺乏，存在一些行政机关不够重视诉前检察建议的现象。因此，必须完善诉前程序的具体规则，使得诉前程序的监督形式可以与民事诉讼、行政执法等相关法定程序接洽，促使诉前检察监督形式成为一种法定的常规手段。

在司法实践层面，完善诉前程序的相关衔接体制，促使诉前检察监督常规化。在民事公益诉讼方面，检察机关要建立同其他具有法定主体资格的机关和组织沟通平台，定期与辖区内社会组织沟通交流，使得民事公益诉讼的“二元论”构架结构真正发挥出合力，构建既有公权力的代表检察机关、又有私权利的代表社会组织，二者共同参与的公私合力民事公益诉讼主体平台。在行政公益诉讼方面，检察机关要建立同行政机关的沟通平台，建立行政执法与行政检察衔接平台，合理运用行政机关的执法平台，使得行政违法行为消化在诉讼程序前，给予行政机关纠错的机会，并及时、最大限度地维护社会公益。真正把检察机关提起公益诉讼制度的诉前程序作为行政机关行政执法的监督机制和补充机制，充分发挥行政机关维护公益的主动性，促进司法权和行政权合力维护公益。

（作者：西安市雁塔区人民检察院 李晓瑞 编辑：张璇）