浅析检察公益诉讼受案范围的扩展

发布时间：2018年03月28日

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我国公益诉讼制度目前正处于积极探索、不断完善的阶段。但就试点以来反映出的问题来看，受案范围受制于概括式列举的弊端，只能局限于四大分散性利益受损重灾区，使得部分领域公共利益受损时不能得到有效救济。这一问题如能有效解决，则能很大程度上推进公益诉讼制度的健全与完善。

2018年3月2日，两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出炉，该司法解释延续试点期间关于公益诉讼受案范围的概括式规定方式，并未有大的变化，在司法实践中，可能会出现立案困难等问题，对于公益诉讼目的实现有所限制，当然，存在这样的问题亦是可以理解的，受案范围的规定过于狭窄或过于宽泛都无益于我国公益诉讼制度的不断完善。

笔者认为，应在总结司法实践、借鉴域外相关经验的基础上，根据我国实际情况，采取概括式与列举式并举的方式对检察公益诉讼的受案范围适当予以扩展，解决作为审判机关的法院在受理公益诉讼案件时，权限范围确认困难导致的立案难问题、检察机关作为公益诉讼人行使诉权的局限性导致的受保护公共利益范围狭窄问题等。

一、相关概念界定

检察公益诉讼受案范围的确定，主要取决于公益诉讼自身特点及为维护国家和社会公共利益的任务界定，因此，明确公益诉讼的相关概念及检察公益诉讼的目的是基础。

布莱克法律辞典中将“公共利益”则定义为：“（1）经认可和保护的普遍的公共福利。（2）与全体社会公众有利害关系的事情；特别是能够证明行政法规正当性的某项利益”。因此，公益诉讼是指公众作为一个整体参与的为了其提高普遍福利而进行的诉讼。

“公共利益通常具有集体性和同类性，但有时也具有分散性特征。集体性或同类性的社会公共利益受到侵害可由社会组织或公民提起诉讼。而分散性社会公共利益受到侵害时因影响范围广、受损害人数众多，很难找到利益代表者。即便有比较清楚的利益代表人，往往也会出于不愿被搭便车等原因，无动力或无能力提起公益诉讼。”因此，“检察机关提起公益诉讼保护的是国家利益和分散性社会公共利益。这些利益当前处于易受侵害却难由社会组织和个人提起诉讼保护的状态。检察机关提起公益诉讼是现有体制下现实而恰当的选择”。

二、现行规定及域外相关规定

（一）我国现行关于检察公益诉讼受案范围的规定。

《宪法》中诸多维护国家利益及社会公共利益的强制性条款，2012 年《民事诉讼法》增加了“公益诉讼条款”即第五十五条，2017年《民事诉讼法》第五十五条新增第二款，2017年《行政诉讼法》第二十五条新增第四款，《刑事诉讼法》第九十九条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百四十二条关于检察机关在刑事诉讼领域的民事公益诉讼权及2018年3月两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条、第二十一条等皆有相关规定，其中民事公益诉讼受案范围是 “人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……”，行政公益诉讼受案范围是“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的……”。

（二）域外的相关规定

美国公益诉讼的范围由最初的“纳税人阻止政府滥用权力、违法使用公共资金”等行政诉讼向“环境保护”、“性别歧视”、“人权保护”和“公共教育”、“公众健康”等民事诉讼扩展、延伸。

印度公益诉讼所涉及的案件范围主要包括：1.公共利益事项：如涉及契约劳工；被遗弃儿童；剥削、无偿压榨劳动者；有计划地虐待或骚扰某类人群；环境污染、破坏生态平衡、药品、食品卫生、文化遗产、文物、森林和野生生物的保护与维护；暴乱牺牲者的请求以及其他重要公共事项。2.个体性质事项：如个人对请愿者的威胁或骚扰；寻求排除地方警察的调查；土地纠纷；服务事项；医学或工程学院的录取；高级法院或其下属法院不认为是公共利益事项而被搁置的要求听。3.信函请求事项：某些以邮寄方式送达的请求即使不涉及公共利益方面，经最高法院首席法官认可，也有可能以申请令状对待。如个人关于在狱中或被警察骚扰、虐待或致死的诉求；对妇女的暴力行为（包括强奸、谋杀、拐卖等）；请求家庭补助金；警察拒绝登记申请令状等事项一旦经首席法官认可，并须采取紧急措施的情况下，首席法官可要求相关权力机关提交报告。该信函也被按照令状申请登记入册。

韩国的公益诉讼渗透到社会生活的各个方面，防止政府腐败、保护公民基本权利和基本生活环境等。

台湾地区通过环境特别法较为明确地界定行政公益诉讼受案范围，其“行政诉讼法”第９条规定，行政公益诉讼以“法律”有特别规定者为限，现行有关环境行政公益诉讼的特别法主要是 “空气污染防制法”等６部环境特别法和“环境基本法”。 基本上涵盖了环境保护领域的各类疏于管制的行政不作为行为。

三、现存问题及原因剖析

我国现行相关规定明确了检察机关提起公益诉讼的受案范围，重点列明生态环境和资源保护、食品药品安全领域、国有资产保护、国有土地使用权出让领域，其主要原因在于这几大领域是分散性利益受损的重灾区。结合我国司法实践，检察机关在办理公益诉讼案件时，应将主要办案力量集中于这几大领域，我国存在的就业、劳动、教育等领域分散利益受损时并未得到有效的司法救济，从而导致了某些社会问题的发生，较为突出的有以下几方面：其一，农民工讨薪引发的群体事件。近年来，由于我国城市化建设进程加快，带来经济飞速发展、人民生活水平日益提高等益处的同时，也暴露出一些社会问题，其中就有农民工欠薪导致的群体事件频发的现象，虽然新增的“拒不支付劳动报酬罪”在一定程度上解决了农民工的欠薪问题，但刑法的谦抑性及相关制度的不完善使得多数欠薪问题得不到司法救济，加之受教育程度低、法律意识淡薄、诉讼成本较高等问题，出现欠薪问题时多采取暴力威胁等私力救济的方式；其二，就业中的歧视现象，从企事业单位招录人员的“限男性”到校园招聘中出现的“本科学历（三类本科除外）”等就业歧视现象屡见不鲜，司法实践中，关于就业性别歧视的案例已有所突破，招聘单位仅仅以性别原因拒绝录用应聘者的情况下，招聘单位就构成了侵权，对由此而给应聘者造成的直接经济损失 应予以赔偿，同时招聘单位的拒录行为客观上也给应聘者造成了一定的精神损害，对于应聘者主张的精神损害抚慰金可根据招聘单位的过错程度以及对应聘者造成的损害后果酌情确定。不可否认的是，此类社会问题同样存在大量分散性利益受损现象，尤其校园招聘中的学历歧视。除此之外，还有教育歧视、城乡劳动力工资差异歧视等等。

由此可见，以上所述各领域的歧视现象均反映出一个特点，所涉人群皆是弱势群体，其所涉人员众多且受影响范围较广，利益受损时，单个受害人很多情况下选择“息事宁人”或者“随波逐流”，且多数领域无相关组织代为诉讼，因此，此类公共利益的受损得不到有效的司法救济。

四、展望

针对以上问题，结合我国司法实践及借鉴域内外先进立法经验，笔者认为应采用概括式及列举式并举的方式规范检察公益诉讼受案范围的内涵与外延，并适当予以扩展，以解决当下司法实践中遇到的问题。

（一）借鉴新《行政诉讼法》关于受案范围的混合式规定模式[]，即在类型化界定的基础上，采取小项列举的方式对公益诉讼受案范围予以肯定式规定，并用“兜底性”条款弥补其不足。同时，引入否定式列举方式，对于检察机关不予受理的社会争议予以明确，以防止诉权的滥用，导致司法资源的浪费。

（二）建议扩展检察公益诉讼的案件范围，主要是类型化界定中增加人权保护、性别歧视、文化遗产及文物保护等。近年来，农民工讨薪难已逐渐变为一种社会问题，建议在信访无果、得不到司法援助、未达刑事立案标准的情况下，由检察院进行公益诉讼。性别歧视、学历歧视问题常见于招聘过程中，直接发布带有歧视色彩的岗位要求，这样的信息一经公告便是一种对群体利益的损害，故而建议可针对此问题进行公益诉讼。将文化遗产及文物保护纳入受案范围，可以有效解决文物保护机构、城建规划部门因管理不当、决策失误造成的文化遗产及文物受损而没有直接特定受害人时的救济问题。

（供稿：黄陵县人民检察院 编辑：胡安辉）